Kiedy myślimy o sporach z różnego rodzaju organami państwa, rzadko kojarzymy je z kulturalną rozmową dwóch równorzędnych stron. Nic dziwnego, ponieważ stosunki administracyjne charakteryzują się nierównowagą pomiędzy obywatelem a organem państwa lub samorządu terytorialnego. Nie oznacza to jednak, że spory z organami państwa nie mogą przybrać bardziej ludzkiej twarzy. Idea polubownego rozwiązywania sporów przy pomocy mediacji sprawdziła się w sprawach cywilnych, pracowniczych, czy też karnych. Nie powinno więc dziwić, że ustawodawca zdecydował się wprowadzić w życie mediacje administracyjne osadzając je w postępowaniu administracyjnym. Przyjrzyjmy się bliżej tym rozwiązaniom. Są one godne uwagi tym bardziej, że mediacje administracyjne umożliwiają rozwiązanie sporów nie tylko pomiędzy stroną lub stronami a organem, lecz również pomiędzy różnymi stronami stosunku administracyjnego.
Podstawowe zasady prowadzenia mediacji administracyjnych
Zanim przejdziemy do omawiania przepisów dotyczących prowadzenia mediacji administracyjnych czytelnikowi należy się krótkie wyjaśnienie terminologiczne. Przepisy dość często mówią o stronie lub stronach. Zazwyczaj w kontekście mediacji, posługując się tymi terminami mamy na myśli stronę lub strony konfliktu. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają jednak swoją własną nomenklaturę, w związku z czym konieczne jest jej wyjaśnienie. Zgodnie z przepisami k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Gdy w niniejszym artykule mowa o stronie lub stronach bez żadnych dodatkowych określeń, należy rozumieć te terminy przez pryzmat kodeksowej definicji.
Możliwości i cel prowadzenia mediacji
Mediacja może być prowadzona w ramach postępowania administracyjnego, jeśli pozwala na to charakter sprawy. Ta pozornie dość oczywista regulacja ma olbrzymie znaczenie, gdyż wskazuje na umiejscowienie mediacji w ramach prawa. Mediacja nie mogłaby być bowiem prowadzona w sytuacji, w której jej prowadzenie wiązałoby się z naruszeniem przepisów. Jednocześnie warto zwrócić uwagę, że niektóre sprawy, mimo braku przeszkód formalnych mogłyby po prostu nie nadawać się do mediacji.
Mediacja administracyjna jest dobrowolna. Wyrażenie zgody na nią musi nastąpić w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia o możliwości przeprowadzenia mediacji. W razie niewyrażenia zgody w terminie, mediacji nie przeprowadza się.
Celem mediacji administracyjnej jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz dokonanie ustaleń dotyczących jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, w tym przez wydanie decyzji lub zawarcie ugody. Mediacja nie może więc powodować rozstrzygnięć niezgodnych z przepisami prawa, gdyż zgodnie z k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Organy nie mogą pod żadnym pozorem ich łamać. Zgodnie z Konstytucją RP organy władzy publicznej działają bowiem na podstawie i w granicach prawa. Nie jest więc możliwe, by w drodze mediacji organy przekroczyły te granice, nawet w interesie i za akceptacją strony.
Kto może uczestniczyć w mediacji administracyjnej?
W myśl przepisów k.p.a. uczestnikami mediacji mogą być:
- organ prowadzący postępowanie oraz strona lub strony tego postępowania albo
- strony postępowania.
Oznacza to, że w ramach postępowania administracyjnego możemy mieć do czynienia z mediacjami, w których jednym z uczestników jest organ lub z mediacjami, w których jedynymi uczestnikami są strony postępowania. W przypadku mediacji prowadzonych z udziałem organu, uczestnikami mogą być zarówno jedna strona, jak i większa liczba stron.
Poufność mediacji
Mediacja nie jest jawna. Mediator, uczestnicy mediacji oraz inne osoby biorące w niej udział są zobowiązani do zachowania w tajemnicy wszelkich faktów, o których dowiedzieli się w związku z prowadzeniem mediacji, chyba że uczestnicy mediacji postanowią inaczej. Z wyjątkiem ustaleń zawartych w protokole z przebiegu mediacji, propozycje ugodowe, ujawnione fakty lub oświadczenia złożone w toku mediacji nie mogą być wykorzystywane po jej zakończeniu.
Rozpoczęcie mediacji administracyjnej
Z inicjatywą przeprowadzenia mediacji administracyjnej może wyjść zarówno organ, jak i strona.
Zawiadomienie o możliwości przeprowadzenia mediacji
Organ administracji publicznej, z urzędu lub na wniosek strony, zawiadamia strony oraz organ, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a. (w przypadku gdy ten organ nie zajął stanowiska) o możliwości przeprowadzenia mediacji. W przypadku mediacji na wniosek strony, może ona wskazać w nim mediatora.
We wspomnianym wcześniej zawiadomieniu o możliwości przeprowadzenia mediacji, organ administracji publicznej zwraca się do stron o:
Wyrażenie zgody na przeprowadzenie mediacji i wybranie mediatora co, jak zostało już wspomniane, powinno nastąpić w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia. Zawiadomienie takie winno zawierać pouczenie o zasadach prowadzenia mediacji oraz ponoszenia jej kosztów.
Skierowanie sprawy do mediacji
Wyrażenie przez uczestników zgody na przeprowadzenie mediacji umożliwia organowi wydanie postanowienia o skierowaniu sprawy do mediacji. Postanowienie doręcza się stronom oraz organowi, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a.
W postanowieniu wskazuje się mediatora wybranego przez uczestników mediacji. Jeśli nie dokonali oni takiego wyboru wskazuje się mediatora wybranego przez organ administracji publicznej, posiadającego odpowiednią wiedzę i umiejętności w zakresie prowadzenia mediacji w sprawach danego rodzaju.
Skierowanie sprawy do mediacji wiąże się z odroczeniem rozpatrzenia sprawy. Kierując sprawę do mediacji organ administracji publicznej odracza bowiem rozpatrzenie sprawy na okres do dwóch miesięcy. Na zgodny wniosek uczestników mediacji lub z innych ważnych powodów termin ten może zostać przedłużony maksymalnie o miesiąc.
Jeśli cele mediacji nie zostaną osiągnięte w tych terminach organ administracji publicznej wyda postanowienie o zakończeniu mediacji i załatwi sprawę.
Mediator w mediacjach administracyjnych
Zgodnie z przepisami k.p.a. mediator prowadzi mediację, dążąc do polubownego rozwiązania sporu, w tym przez wspieranie uczestników mediacji w formułowaniu przez nich propozycji ugodowych. Jego rola jest niezwykle odpowiedzialna, gdyż stosowanie przez niego nieodpowiednich metod może skończyć się fiaskiem nawet dobrze rokujących mediacji.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że do mankamentów regulacji o mediacji administracyjnej należy niemal zupełny brak wymogów wobec mediatora. Mediatorem może być osoba fizyczna, posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych i korzystająca z pełni praw publicznych. W szczególności mediatorami mogą być mediatorzy wpisani:
- na listę stałych mediatorów
- do wykazu instytucji i osób uprawnionych do prowadzenia postępowania mediacyjnego, prowadzonych przez prezesa sądu okręgowego
- na listę prowadzoną przez organizację pozarządową lub uczelnię, o której informację przekazano prezesowi sądu okręgowego.
Jeśli organ prowadzący postępowanie jest uczestnikiem mediacji, mediatorem może być wyłącznie osoba wpisana na jedne z wymienionych list lub wykazów. Choć taki wpis może dawać większą pewność co do profesjonalizmu mediatora, warto zwrócić uwagę, że warunki ich uzyskania nie są w większości przypadków wygórowane.
Bezstronność mediatora
Mediatorem nie może być pracownik organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie. Wydaje się to dość rozsądnym rozwiązaniem. Mediator będący pracownikiem takiego organu mógłby bowiem spotykać się z zarzutami dotyczącymi jego bezstronności. Nie ulega wątpliwości, że jej zachowanie byłoby bardzo trudne, o ile nie niemożliwe.
Podobnie jak w przypadku innych rodzajów mediacji, mediator powinien zachować bezstronność przy jej prowadzeniu i niezwłocznie ujawnić okoliczności, które mogłyby wzbudzić wątpliwość co do jego bezstronności. Dotyczy to odpowiednio okoliczności, które wyłączają pracowników administracji publicznej z postępowania w danej sprawie.
Jeśli pojawią się wątpliwości co do bezstronności mediatora, odmawia on przeprowadzenia mediacji, zawiadamiając o tym jej uczestników oraz organ administracji publicznej, jeżeli nie jest on uczestnikiem mediacji.
Mediator a dane uczestników i akta sprawy
Organ administracji publicznej powinien niezwłocznie przekazać mediatorowi dane kontaktowe uczestników mediacji i ich pełnomocników. Dotyczy to w szczególności numerów telefonów i adresów poczty elektronicznej (jeżeli je posiada).
Mediator ma ponadto prawo do zapoznania się z aktami sprawy oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, chyba że uczestnik mediacji w ciągu 7 dni od ogłoszenia lub doręczenia postanowienia o skierowaniu sprawy do mediacji nie wyrazi zgody na zapoznanie się mediatora z aktami.
Koszty mediacji administracyjnej
Prowadzenie mediacji wiąże się rzecz jasna z kosztami. Mediator ma bowiem prawo do wynagrodzenia i zwrotu wydatków związanych z przeprowadzeniem mediacji, chyba że wyraził zgodę na jej prowadzenie bez wynagrodzenia. Koszty te pokrywane są przez organ administracji publicznej, a w sprawach, w których może być zawarta ugoda – pokrywają je strony w równych częściach, o ile nie postanowią one inaczej. Koszty mediacji należy pokryć niezwłocznie po jej zakończeniu.
W sprawach o należności pieniężne wynagrodzenie mediatora wynosi 1% wartości tych należności, jednak nie mniej niż 150 złotych i nie więcej niż 2000 złotych za całość postępowania mediacyjnego.
W sprawach dotyczących:
- koncesji, zezwoleń lub pozwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej,
- budownictwa i architektury,
- zagospodarowania przestrzennego,
- ochrony środowiska i przyrody,
- gospodarki wodnej,
- nieruchomości,
- rolnictwa i leśnictwa,
- własności przemysłowej
– wynagrodzenie mediatora wynosi 150 złotych za pierwsze posiedzenie, a za każde kolejne – 100 złotych, łącznie nie więcej niż 2000 złotych.
W innych sprawach wynagrodzenie mediatora za prowadzenie postępowania mediacyjnego wynosi 150 złotych za pierwsze posiedzenie, a za każde kolejne – 100 złotych, łącznie nie więcej niż 450 złotych.
Zwrot wydatków poniesionych przez mediatora
Ponadto mediatorowi przysługuje zwrot poniesionych i udokumentowanych wydatków poniesionych w związku z prowadzeniem mediacji na pokrycie kosztów:
- przejazdów (na zasadach określonych dla pracowników zatrudnionych w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej);
- wynajmu pomieszczenia niezbędnego do przeprowadzenia posiedzenia mediacyjnego (w wysokości nieprzekraczającej 70 złotych za jedno posiedzenie);
- korespondencji (w wysokości nieprzekraczającej 30 złotych).
Jeśli uczestnicy nie przystąpią do mediacji, mediatorowi przysługuje zwrot poniesionych wydatków w wysokości nieprzekraczającej 70 złotych.
Koszty mediacji administracyjnej a VAT
Jeśli mediator jest zobowiązany do rozliczania VAT, jego wynagrodzenie podwyższa się o kwotę tego podatku, obliczoną zgodnie z przepisami o VAT. Kwotę wydatków, co do których mediatorowi przysługuje zwrot, nieobejmującą kwoty VAT-u w stosunku do której mediatorowi przysługiwało prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego z tytułu poniesienia tych wydatków, podwyższa się o kwotę VAT, zgodnie z przepisami dotyczącymi tego podatku.
Zakończenie mediacji administracyjnej
Z przebiegu mediacji mediator sporządza protokół, który zawiera:
- czas i miejsce przeprowadzenia mediacji;
- imiona i nazwiska (nazwy) oraz adresy (siedziby) uczestników mediacji;
- imię i nazwisko oraz adres mediatora;
- dokonane ustalenia co do sposobu załatwienia sprawy;
- podpis mediatora oraz uczestników mediacji, a jeżeli którykolwiek z uczestników mediacji nie może podpisać protokołu, wzmiankę o przyczynie braku podpisu.
Protokół ten mediator niezwłocznie przedkłada organowi administracji publicznej w celu włączenia go do akt sprawy i doręcza odpis tego protokołu uczestnikom mediacji.
Jeżeli w wyniku mediacji zostaną dokonane ustalenia dotyczące załatwienia sprawy w granicach obowiązującego prawa, organ administracji publicznej załatwia sprawę zgodnie z tymi ustaleniami (zawartymi w protokole z przebiegu mediacji). Stanowi to niewątpliwą korzyść dla stron, które mogą oczekiwać, że zgodne z prawem ustalenia przyjęte w toku mediacji, zostaną wykonane przez organ.
Do akt postępowania nie są włączane dokumenty i inne materiały, nie znajdujące się w aktach postępowania, ujawnione w toku mediacji przez jej uczestników, jeśli nie stanowią one podstawy do załatwienia sprawy zgodnie z ustaleniami zawartymi w protokole z przebiegu mediacji.
Podsumowanie
Mediacja administracyjna stanowi narzędzie umożliwiające stronom postępowania administracyjnego rozwiązywanie sporów pomiędzy sobą lub pomiędzy nimi a organami administracji publicznej. Nie ogranicza ona prawa stron do rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej lub sąd, gdyż jest procesem dobrowolnym. Stanowi więc ciekawą alternatywę, umożliwiającą w ramach obowiązującego prawa, przynajmniej częściowe odejście od ponurego wizerunku rozstrzygania spraw administracyjnych bez oglądania się przez organy na potrzeby i zdanie zainteresowanych stron.
Podstawa prawna
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735).
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie wysokości wynagrodzenia i podlegających zwrotowi wydatków mediatora w postępowaniu administracyjnym (Dz. U. poz. 1088).
Obraz Jens P. Raak z Pixabay
